Решение Сахалинского областного суда от 10.04.2014 по делу N 3-13/2014 <О признании недействующей части 2-2 статьи 8 Закона Сахалинской области от 28.04.2008 N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области">

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 10 апреля 2014 г. по делу № 3-13/2014

Сахалинский областной суд:
под председательством судьи Богомоловой Ю.А.,
при секретаре судебного заседания М.И.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ о признании недействующими частей 2, 2-1, 2-2 статьи 8 Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 года № 35-ЗО (в редакции Закона Сахалинской области от 21 февраля 2014 года № 3-ЗО) "О муниципальных выборах в Сахалинской области",

установил:

28 апреля 2008 года Сахалинской областной Думой принят Закон Сахалинской области № 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области", который подписан Губернатором Сахалинской области и опубликован в газете "Губернские ведомости" 30 апреля 2008 года в № 78(3045) (далее - Закон области № 35-ЗО).
Законом Сахалинской области от 21 февраля 2014 года № 3-ЗО "О внесении изменений в Закон Сахалинской области "О муниципальных выборах в Сахалинской области" (далее - Закон области № 3-ЗО) в Закон области № 35-ЗО, в частности в статью 8, внесены изменения.
Данные изменения опубликованы в газете "Губернские ведомости" 25 февраля 2014 года в № 33(4441).
Согласно части 1 статьи 8 Закона области № 35-ЗО (далее в редакции Закона области № 3-ЗО) при проведении муниципальных выборов в Сахалинской области применяются следующие избирательные системы:
1) мажоритарная избирательная система относительного большинства, при которой депутаты избираются по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, а глава муниципального образования избирается по единому избирательному округу. Избранными считаются кандидаты, набравшие наибольшее количество голосов избирателей относительно других кандидатов;
2) смешанная избирательная система, при которой одна часть депутатов избирается по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями, а другая - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства;
3) пропорциональная избирательная система, при которой депутаты избираются по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями.
Частью 2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО предусмотрено, что при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований с численностью населения менее 3000 человек, представительных органов муниципальных образований с численностью менее 15 депутатов, применяется избирательная система, предусмотренная пунктом 1 части 1 настоящей статьи (то есть мажоритарная избирательная система относительного большинства).
В соответствии с частью 2-1 статьи 8 Закона области № 35-ЗО при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований - городских поселений, а также депутатов представительных органов муниципальных образований с численностью более 24 депутатов применяется избирательная система, предусмотренная пунктом 1 или пунктом 3 части 1 настоящей статьи (мажоритарная избирательная система относительного большинства и пропорциональная избирательная система).
В силу части 2-2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2-1 настоящей статьи, применяется избирательная система, предусмотренная пунктом 2 части 1 настоящей статьи (смешанная избирательная система). При этом в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования не менее 10 депутатских мандатов подлежат распределению между списками кандидатов, выдвинутыми политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями).
Частью 3 статьи 8 Закона области № 35-ЗО установлено, что вид применяемой избирательной системы определяется уставом муниципального образования в соответствии с частями 1 - 2-2 настоящей статьи.
12 марта 2014 года региональное отделение Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ обратилось в суд с заявлением о признании недействующими частей 2, 2-1, 2-2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО.
В обоснование заявленных требований указало, что данные нормы противоречат части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Сославшись на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года № 15-П, заявитель считает, что законодательное регулирование должно предоставлять муниципальному образованию возможность самостоятельно выбрать наиболее предпочтительный для него вид избирательной системы из числа установленных в законе субъекта Российской Федерации, что согласуется с гарантированной Конституцией Российской Федерации самостоятельностью местного самоуправления, тогда как оспариваемые нормы ограничивают такой выбор. К примеру, для муниципального образования - городской округ "Город Южно-Сахалинск", численность представительного органа местного самоуправления которого составляет более 24 депутатов, частью 2-1 статьи 8 Закона области № 35-ЗО предусмотрена возможность применения только мажоритарной или пропорциональной избирательной систем; для муниципального образования - Углегорский муниципальный район, численность депутатов представительного органа местного самоуправления которого составляет 16 депутатов, частью 2-2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО установлена лишь смешанная избирательная система. Считает, что оспариваемыми нормами закона нарушено право заявителя на пропорциональное представительство в органах публичной власти с учетом местной специфики.
В судебном заседании представители регионального отделения политической партии Т.Э.О., Я.А.В. и С.В.О. заявление поддержали частично: просили признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими части 2-1 и 2-2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО, заявление в части признания недействующей части 2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО не поддерживали. Указали, что названные нормы нарушают компетенцию муниципальных образований, в которых численность депутатов представительного органа составляет более 15 депутатов, на выбор вида избирательной системы из установленных в части 1 статьи 8 Закона области № 35-ЗО избирательных систем. Считают, что указанными нормами региональное отделение лишено возможности принять участие в выборах представительного органа в муниципальном образовании "Город Южно-Сахалинск" с использованием смешанной избирательной системы, а в Углегорском муниципальном районе - с использованием мажоритарной или пропорциональной избирательной систем.
Представители Сахалинской областной Думы и Губернатора Сахалинской области В.А.В. и С.П.В. возразили против удовлетворения требований заявителя, указав на то, что оспариваемые нормы приняты субъектом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и с учетом требований федерального законодательства.
Изучив материалы дела, выслушав представителей заявителя и заинтересованных лиц, заключение участвующего в деле прокурора Жуковской Е.А. об отказе в удовлетворении требований, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
В соответствии с частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
По указанному предмету совместного ведения к полномочиям субъектов Российской Федерации Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон № 131) отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных настоящим актом (часть 1 статьи 6).
Частями 3, 3.1, 3.2, 3.3 статьи 23 Федерального закона № 131 предусмотрено, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Законом субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств (ч. 3.1 ст. 23).
Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам (ч. 3.2 ст. 23).
В случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов (ч. 3.3 ст. 23).
С учетом изложенных положений федерального законодательства, в рамках совместного ведения к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесено установление видов избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, порядок их применения, а также определение условий их применения для различных муниципальных образований в зависимости от численности избирателей, вида муниципального образования и других обстоятельств. Выбор того или иного вида избирательной системы и закрепление в законе соответствующих избирательных процедур, являясь вопросом политической целесообразности, зависит от конкретных социально-политических условий и особенностей общественного развития, и является прерогативой субъекта Российской Федерации.
Реализуя указанные полномочия, законодатель Сахалинской области в статье 8 Закона области № 35-ЗО (части 1, 2, 2-1, 2-2) установил виды избирательных систем и условия их применения для различных муниципальных образований, действуя в пределах предоставленной ему компетенции.
При этом, часть 2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО, предусматривающая для муниципальных образований с численностью населения менее 3000 человек и с численностью депутатов представительных органов менее 15 депутатов применение мажоритарной избирательной системы относительного большинства, соответствует положению части 3.2 статьи 23 Федерального закона № 131.
В этой связи, заявление регионального отделения политической партии в части признания недействующей данной нормы Закона области является необоснованным и подлежит отклонению.
Вместе с тем, по смыслу вышеприведенных положений статьи 23 Федерального закона № 131, реализация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах.
При этом решение законодателя субъекта Российской Федерации во всяком случае должно быть обоснованным и учитывать объективные обстоятельства, влияющие на формирование и развитие муниципальных отношений, что и при отсутствии прямого предписания в части 3 статьи 23 Федерального закона № 131 предполагает возможность закрепления в соответствующем законе субъекта Российской Федерации условий, определяющих выбор муниципальным образованием той или иной избирательной системы.
Указанная правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан Б.И.И. и Г.Ю.А.".
Таким образом, федеральный законодатель предоставляет муниципальному образованию право выбора наиболее предпочтительного для него вида избирательной системы, что связано с необходимостью установления органом государственной власти субъекта Российской Федерации нескольких (альтернативных) видов избирательных систем.
Частью 2-1 статьи 8 Закона области № 35-ЗО данное требование соблюдено: для муниципальных образований - городских поселений, а также представительных органов муниципальных образований с численностью более 24 депутатов предусмотрено несколько (альтернативных) видов избирательных систем (мажоритарная или пропорциональная).
В этой связи, оснований для вывода о противоречии названной нормы Закона области требованиям федерального законодательства суд не усматривает.
В то же время, законодатель субъекта в оспариваемой заявителем части 2-2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО, предусматривая проведение выборов депутатов представительных органов в муниципальных образованиях в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2-1 настоящей статьи, с использованием лишь смешанной избирательной системы, такую возможность выбора исключает и, как следствие, устанавливает правовое регулирование, которым ограничивает не только право местного сообщества и ущемляет гарантированную Конституцией Российской Федерации самостоятельность местного самоуправления, но и умаляет избирательные права граждан и избирательных объединений, лишая их возможности участвовать в выборах в представительные органы на основе сбалансированной избирательной системы, обеспечивающей достоверность волеизъявления избирателей и справедливость выборов в органы публичной власти.
При таких данных, суд признает часть 2-2 статьи 8 Закона области № 35-ЗО противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу настоящего решения суда в той мере, в которой ею исключается возможность выбора альтернативных видов избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2-1 статьи 8 Закона области.
Довод представителей регионального отделения политической партии о том, что три вида избирательных систем, из которых вправе выбирать муниципальные образования, уже установлены в части 1 статьи 8 Закона области № 35-ЗО, основана на ошибочном толковании положений названной статьи. Из конструкции статьи 8 и ее бланкетных норм не следует, что все три вида избирательных систем установлены для всех муниципальных образований области, и их перечисление в части 1 статьи 8 об этом не свидетельствует.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ удовлетворить частично.
Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей с момента вступления в законную силу настоящего решения суда часть 2-2 статьи 8 Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 года № 35-ЗО (в редакции Закона Сахалинской области от 21 февраля 2014 года № 3-ЗО) "О муниципальных выборах в Сахалинской области" в той мере, в которой исключается возможность выбора альтернативных видов избирательных систем при проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований в случаях, не предусмотренных частями 2 и 2-1 статьи 8 Закона области.
В удовлетворении требований о признании недействующими частей 2 и 2-1 статьи 8 Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 года № 35-ЗО (в редакции Закона Сахалинской области от 21 февраля 2014 года № 3-ЗО) "О муниципальных выборах в Сахалинской области" отказать.
Решение суда может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
В окончательной форме решение суда принято 15 апреля 2014 года.

Судья Сахалинского областного суда
Ю.А.Богомолова


------------------------------------------------------------------