Решение Сахалинского областного суда от 30.05.2014 по делу N 3-15/2014 <О признании недействующим постановления Правительства Сахалинской области от 04.02.2014 N 48 "О внесении изменений в постановление администрации Сахалинской области от 19.02.2009 N 51-па "Об утверждении границ и режима особой охраны территории памятников природы регионального значения Сахалинской области по результатам инвентаризации, проведенной в 2007 году">

САХАЛИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 30 мая 2014 г. по делу № 3-15/2014

Сахалинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Пискуновой Н.В.,
с участием прокурора Кисленко И.Л.,
при секретаре М.И.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия постановления Правительства Сахалинской области от 04 февраля 2014 года № 48 "О внесении изменений в постановление администрации Сахалинской области от 19 февраля 2009 года № 51-па "Об утверждении границ и режима особой охраны территории памятников природы регионального значения Сахалинской области по результатам инвентаризации, проведенной в 2007 году",

установил:

администрацией Сахалинской области 19 февраля 2009 года принято постановление № 51-па "Об утверждении границ и режима особой охраны территории памятников природы регионального значения Сахалинской области по результатам инвентаризации, проведенной в 2007 году" (далее постановление № 51-па).
В соответствии с абзацем 16 пункта 2.3 постановления № 51-па, действующего в редакции постановления Правительства от 7 октября 2011 года № 415, на территории памятника природы "Река Анна" запрещалось промышленное рыболовство (за исключением добычи (вылова) тихоокеанских лососей на рыбоучетных заграждениях для предотвращения заморных явлений), все виды рыбоводства.
Согласно абзацу 28 пункта 2.6 названного постановления в этой же редакции постановления Правительства на территории памятника природы "Лагуна Буссе" запрещалось промышленное рыболовство (за исключением промышленной добычи анфельции для обеспечения сырьем Корсаковского агарового завода в объемах общих допустимых уловов (ОДУ), утвержденных в установленном порядке, в сроки, местах и орудиями лова, согласованными с ФГУП "СахНИРО").
Постановлением Правительства Сахалинской области от 4 февраля 2014 года № 48 (далее постановление № 48) в постановление № 51-па внесены следующие изменения.
Абзац 16 подпункта 2.3 изложен в следующей редакции:
на территории памятника природы "Река Анна" запрещается "промышленное рыболовство (за исключением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на рыбопромысловых участках для предотвращения заморных явлений в сроки, местах и объемах, утвержденных решениями комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Сахалинской области), все виды рыбоводства".
Абзац 28 подпункта 2.6 после слова "СахНИРО" дополнен словами: "за исключением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на рыбопромысловых участках для предотвращения заморных явлений в сроки, местах и объемах, утвержденных решениями комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Сахалинской области".
С учетом внесенного дополнения редакция абзаца 28 подпункта 2.6 постановления № 51-па стала следующей: на территории памятника природы "Лагуна Буссе" запрещается промышленное рыболовство (за исключением промышленной добычи анфельции для обеспечения сырьем Корсаковского агарового завода в объемах общих допустимых уловов (ОДУ), утвержденных в установленном порядке, в сроки, местах и орудиями лова, согласованными с ФГУП "СахНИРО"; за исключением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на рыбопромысловых участках для предотвращения заморных явлений в сроки, местах и объемах, утвержденных решениями комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Сахалинской области).
Указанное постановление опубликовано на официальном сайте Губернатора и Правительства Сахалинской области 13 февраля 2014 года и в газете "Губернские ведомости от 21 февраля 2014 года № 31(4439).
26 марта 2014 года региональная общественная организация "Экологическая вахта Сахалина" обратилась в Сахалинский областной суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия постановления № 48, сославшись на нарушение процедуры принятия указанного нормативного акта.
В обоснование заявления названная организация указала на то, что оспариваемым постановлением внесены изменения в режим памятников природы "Река Анна" и "Лагуна Буссе" и разрешена хозяйственная деятельность, которая ранее там запрещалась - промышленное рыболовство тихоокеанских лососей на рыбопромысловых участках для предотвращения заморных явлений в сроки, местах и объемах, утвержденных решениями комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Сахалинской области). Таким образом, фактически расширен перечень разрешенной хозяйственной деятельности на территории указанных памятников природы, которая может оказать воздействие на природную среду и нанести ущерб природным комплексам и объектам животного мира особо охраняемых природных объектов. Поскольку указанное постановление является документом нормативно-технического характера, а предусмотренное им изменение режима особой охраны памятников природы и разрешение промышленного рыболовства на их территории может оказать негативное воздействие на окружающую среду и природные комплексы данных особо охраняемых природных территорий, считают, что проект постановления № 48 в соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" должен был пройти государственную экологическую экспертизу. Кроме того, заявитель полагает, что постановление № 48 противоречит статьям 18 и 19 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", поскольку такой вид промышленного рыболовства как "промышленное рыболовство тихоокеанских лососей для предотвращения заморных явлений" законодательством не предусмотрен. Считает, что в случае создания рыбопромысловых участков для промышленного рыболовства на водных объектах указанных памятников природы пользователь участка будет иметь право на осуществление промышленного рыболовства вне зависимости от наличия или отсутствия заморных явлений на основании части 6 статьи 29.1 и части 1 статьи 33.3 Федерального закона "О рыболовстве".
В судебном заседании представители региональной общественной организации Л.Д.В. и Л.Н.А. заявление поддержали по изложенным в нем основания и дополнили его указанием на отсутствие согласования проекта постановления № 48, которым изменен режим особой охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения, с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Кроме того, увеличили размер заявленных требований и просили признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с 11 апреля 2014 года пункт 11.3 постановления Правительства Сахалинской области от 7 октября 2011 года № 415 "О внесении изменений в некоторые нормативные правовые акты Сахалинской области в сфере особо охраняемых природных территорий регионального значения" в части слов на территории памятника природы "Река Анна" запрещается "промышленное рыболовство (за исключением добычи (вылова) тихоокеанских лососей на рыбоучетных заграждениях для предотвращения заморных явлений), все виды рыбоводства".
Определением Сахалинского областного суда от 30 мая 2014 года в принятии заявления в указанной части отказано.
Представители Правительства Сахалинской области Ш.А.В. и Р.И.Б. против удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному законодательству постановления № 48 возразили, полагая, что процедура его принятия соблюдена.
Изучив материалы дела, выслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора о наличии оснований для удовлетворения заявления, суд приходит к следующему.
Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Принимаемые по ним законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству (части 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Из содержания постановления № 48 следует, что оно принято в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Законом Сахалинской области от 21 декабря 2006 года № 120-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области".
В соответствии преамбулой к Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее Закона № 33-ФЗ) природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Согласно пункту 4 статьи 2 Закона № 33-ФЗ особо охраняемые природные территории могут иметь региональное значение и находиться в ведении соответственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В силу пунктов 2 и 3 статьи 26 Закона № 33-ФЗ природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.
Пунктом "з" статьи 4 Закона Сахалинской области от 21 декабря 2006 года № 120-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области" утверждение границ и положений об особо охраняемых природных территориях регионального значения отнесено к полномочиям Правительства Сахалинской области в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.
В этой связи постановление № 48 принято Правительством Сахалинской области в рамках предоставленных ему полномочий.
Согласно статье 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее Закон № 174-ФЗ) экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня в силу пункта 1 статьи 12 этого же Федерального закона являются проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как видно из постановления Правительства № 48, оно не содержит сведений об изменении границ памятников природы "Река Анна" и "Лагуна Буссе", а также конкретные технические требования, связанные с производственными процессами.
Кроме того, при рассмотрении дела установлено, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта рыбопромысловые участки на реке Анна и Лагуна Буссе не сформированы, в связи с чем отсутствуют технические требования и данные, указывающие на производственную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на природные комплексы, требующие проведения экологической экспертизы.
В соответствии с преамбулой к Закону Сахалинской области от 21 декабря 2006 года № 120-ЗО "Об особо охраняемых природных территориях Сахалинской области" особо охраняемые природные территории регионального значения в Сахалинской области создаются в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда.
Согласно статье 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.
Из содержания постановления № 48 следует, что им изменен режим особой охраны памятников природы "Река Анна" и "Лагуна Буссе", на их территории запрещено промышленное рыболовство, за исключением промышленного рыболовства тихоокеанских лососей на рыбопромысловых участках для предотвращения заморных явлений в сроки, местах и объемах, утверждаемых решениями комиссии по регулированию добычи (вылова) анадромных видов рыб в Сахалинской области), что целям создания особо охраняемых природных территорий и требованиям статьи 27 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" не противоречит, а, напротив, свидетельствует о принятии Правительством мер к недопущению возможного негативного воздействия на окружающую природную среду.
Кроме того, оспариваемое постановление принято в целях приведения постановления № 51-па в соответствие с Правилами рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденными приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 года № 385.
В этой связи постановление № 48 не является объектом экологической экспертизы.
Ссылка в заявлении на статью 20 Федерального закона от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ "О животном мире" является несостоятельной, поскольку в соответствии с указанной нормой обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов, то есть объекты, которых оспариваемое по данному делу постановление не касается.
То обстоятельство, что в статьях 18 и 19 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" не предусмотрено в качестве вида рыболовства понятие "промышленного рыболовства тихоокеанских лососей для предотвращения заморных явлений", основанием для признания постановления № 48 противоречащим федеральному законодательству и недействующим не является, поскольку в федеральном законодательстве понятие "рыболовства для предотвращения заморных явлений", использованное в оспариваемом нормативном правовом акте Сахалинской области, и характеризующее его целевую нагрузку, отсутствует.
Вместе с тем, в соответствии с частью 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого постановления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
Понятие согласования предполагает достижение предварительной договоренности, согласие на предлагаемый вариант решения вопроса.
Из содержания приведенной нормы следует, что согласование решения об изменении режима охраны особо охраняемых природных территорий является составной частью процедуры его принятия и должно осуществляться до принятия соответствующего нормативного акта и его опубликования, а не носит уведомительный характер, поскольку в противном случае процедура согласования теряет смысловую нагрузку и не влечет никаких правовых последствий.
Согласно части 3 статьи 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
В силу пункт 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Пунктом 17 данного Постановления предусмотрено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
При проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, регулирующим эти же процедурные вопросы (пункт 19 Постановления).
При таких обстоятельствах, учитывая, что до принятия и опубликования постановление № 48 не было согласовано с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и направлено в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации для согласования уже после его принятия, суд приходит к выводу о том, что нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного акта, закрепленная в части 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", в связи с чем он подлежит признанию недействующим со дня принятия.
Оснований для удовлетворения ходатайства представителя Правительства Сахалинской области о прекращении производства по делу по данному делу в связи с отсутствием у региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" права на обращение в суд с соответствующим заявлением не имеется.
В соответствии со статьей 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Статья 12 Федерального закона "Об охране окружающей среды" предусматривает право общественной организации, осуществляющей деятельность в области охраны окружающей среды, на обращение в суд с иском в интересах неопределенного круга лиц.
Поскольку согласно пункту 3.1 Устава региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" организация имеет право представлять и защищать в судебном порядке свои права, права и законные интересы граждан и неопределенного круга лиц, проживающих на территории Сахалинской области, в сфере охраны окружающей среды, а также предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, о прекращении экологически вредной деятельности, право на обращение с соответствующим заявлением в суд у нее имеется.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

заявление региональной общественной организации "Экологическая вахта Сахалина" удовлетворить.
Постановление Правительства Сахалинской области от 04 февраля 2014 года № 48 "О внесении изменений в постановление администрации Сахалинской области от 19 февраля 2009 года № 51-па "Об утверждении границ и режима особой охраны территории памятников природы регионального значения Сахалинской области по результатам инвентаризации, проведенной в 2007 году", признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня принятия.
На указанное решение участвующими в деле лицами может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено представление в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Сахалинский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Сахалинского областного суда
Пискунова Н.В.


------------------------------------------------------------------